建言献策

关于加快浙中城市群发展的建议案

发布时间:2008-07-08

(2008年7月8日金华市政协五届十七次常委会议通过)

为推动浙中城市群发展取得新的突破,进入到一个更高层面的发展平台,今年5、6月份,市政协组成调研组,围绕"浙中城市群发展中存在什么样的困难和问题,加快发展浙中城市群当前应该重点抓好哪几项工作,抓好这些重点工作要采取什么对策措施"等问题,通过召开市机关部门负责人调研座谈会、赴县(市、区)调研、到长株潭城市群学习取经等方式,开展调查研究。在调查了解浙中城市群发展现状的基础上,调研组认真分析了浙中城市群发展中存在的困难和问题,研究提出了对策和建议。市政协五届三十四次主席会议对此作了专题研讨,市政协五届十七次常委会议进行了充分协商。
会议认为,加快发展浙中城市群,是市委、市政府贯彻科学发展观,落实省委、省政府部署,顺应经济全球化、区域一体化的发展趋势,认真分析研究金华市情、发展阶段和发展特点,审时度势做出的重大战略决策。近年来,浙中城市群建设迈出了新的步伐,取得了初步的成效。主要表现为:加快发展浙中城市群的氛围越来越浓,城市群规划编制工作全面开展,城市群协调发展机制初步建立,城市群融合发展态势良好。
会议指出,"发展城市群、共建大金华"是一个长远目标、系统工程。当前,浙中城市群共赢发展还处于初步阶段,区域一体化水平还比较低,经济社会发展融合互动的体系尚未形成,推动城市群一体发展的措施不够有力,效果不够明显。一是认识不够深刻,合力没有真正形成。许多地方的干部群众还存在不少模糊认识,对浙中城市群的理解也有偏差。各个城市都从本位的角度来理解为什么要发展浙中城市群,站在各自的立场上要求城市群怎么发展,从各自的利益出发来争取在城市群中的地位和对自己有利的政策。二是合作共赢意识不强,机制不够健全和完善。各个城市之间竞争的本能仍远大于合作的动机,合作的内在动力不足。由于缺乏对接机制,城市空间组织混乱,拓展方向不定;城际道路建设,经常出现规划方向不一致,行政边界肠梗阻等现象。由于缺乏利益补偿机制,一些跨区域公益性基础设施落实困难。由于缺乏科学的市场调节机制,浙中城市群发展中虽然有融合趋势,但合作共赢的经济活动不多。三是城市群区域发展不平衡,核心城市极化带动作用不明显。在浙中城市群中,既有全国百强县,又有欠发达贫困区域。县市落差大,区域不平衡,不利于城市群的全面发展和协同发展。同时,无论是金华市区还是义乌都还没有成为区域中心城市,城市的集聚辐射功能对城市群的带动作用不强。四是协调机构权责不明,协调不力。协调机构的规格还不够高,没有专职工作人员,工作职责、工作计划、工作措施还没有具体细化,没有刚性任务,也没有考核机制。同时,协调意见的约束力、后续监察、执行均不具有明确的法律支撑,协调工作的成效也不明显。
会议认为,加快浙中城市群发展,顺应了广大人民群众的愿望,是落实科学发展观、全面推进小康社会建设的集中体现。"发展城市群、共建大金华"不能仅仅停留在口号上,而应拿出实实在在的措施;既要有长远的规划,更要有阶段性目标,每年至少取得一二件老百姓看得见的成效;领导层要克服急功近利的政绩观,一年一年、一届一届持之以恒地抓下去。为此,必须解放思想,创新机制,重点突破,寻求共赢,有计划、有步骤,扎扎实实地推进浙中城市群发展。
一、以思想解放增共识
当前,浙中城市群发展正处于非常关键的阶段,面临着前所未有的机遇和挑战,要求我们以解放思想、改革开放的政治智慧,以更强的力度、更大的气魄和更有效的措施来推进"发展城市群,共建大金华"战略目标的实现。
1.进一步提高认识。建议以纪念改革开放30周年为契机,结合"两创"活动,开展一次"加快浙中城市群发展"大讨论。各地都要通过找差距、明目标、强措施等各项活动,进一步提高干部群众对建设城市群重要意义的认识,增强建设城市群的紧迫性、自觉性,特别是把县(市、区)一级党政领导的思想进一步统一到"发展城市群、共建大金华"战略上来,使领导干部从"要我建设城市群"转变为"我要建设城市群"。
2.加强舆论引导。发展城市群不单是领导干部的事,需要社会各阶层的共同努力,必须群策群力,形成共识。这就要求加强舆论宣传引导。报纸、广播、电视、网站等新闻媒体要精心设计城市群发展的系列、专题栏目,在主要板块、黄金时段强势宣传发展浙中城市群的重要性、必要性和紧迫性,邀请专家学者开展理论探讨,宣传市委市政府关于发展城市群的工作部署、工作计划、工作措施,宣传国内外发展城市群的经验做法,发动广大群众和各阶层人士献计献策,宣传城市群统筹发展的新举措、新经验。建议建立"浙中城市群"网站,设计一个富有特色的主页,设置"规划文件"、"六共措施"、"热点聚焦""献计献策"、"媒体报道"等栏目。
3.扩大对外宣传。建议学习山东省在中央台推出"好客山东"的做法,筹专款在中央电视台对浙中城市群所辖的9个县(市、区)进行组合式宣传,以提升浙中城市群的形象和影响力,叫响浙中城市群这一区域品牌。
二、以统筹理念抓规划
规划是城市群建设的龙头,是政府引导、调控城市群建设的重要手段。浙中建设群建设,迫切需要科学的规划来引领。
1.科学编制城市群规划。浙中城市群规划正在紧张编制中。这是浙中城市群的总规,要根据城市群发展需要和各城市的发展现状,明确城市群整体空间布局和城市群内各城镇的功能定位、发展方向;要对城市群人口、产业、资源、基础设施、生态环境等各个方面作出引导,特别是要对城镇开发建设空间、基础设施导向空间、产业集群载体空间、生态环境保护空间在城市群区域层面上提出管制细则。这个规划要指导各城市总规的修编,重点解决城市总规不配套、不衔接、特色不明显等问题,真正做到规划一张图。
在编制完善城市群总体规划的基础上,还要抓紧编制城市群各专项规划。在已有专项规划基础上,完善电网、通讯网络规划,抓紧编制城市群水资源共同开发利用规划以及文教卫体、污水和垃圾处理等重大基础设施的专项规划,优化重大基础设施和跨区域公益性项目的布局,防止各城市搞小而全和重复建设。
2.赋予浙中城市群规划法律效力。按照现行的规划体系,浙中城市群规划是不具法律效力的,而这个规划又是指导协调浙中城市群建设的总纲,是城市群制定各专项规划、各县(市)制定城乡建设规划的依据,保证实施必需赋予法律效力。而我市没有立法权,建议争取省人大通过《浙中城市群规划条例》,赋予浙中城市群总体规划和专项规划以法律效力。
3.强化规划的执行与监督。规划的执行和实施非常关键。要坚持以城市群总体规划统揽各城镇的发展规划,坚持小规划服从大规划,各县(市、区)在修编总体规划和专项规划时,必须以浙中城市群总体规划为依据。专项规划、各县(市、区)的地方规划,特别是跨区域的项目布局,必须经浙中城市群建设领导小组审核同意,才能上报审批。城市群规划协调委员会每半年要开展一次规划实施的监督检查,市人大常委会每年进行一次监督检查,对不按规划进行的项目实施和工程建设要立即叫停,并通报批评,追究领导责任。要把规划的执行作为党政班子年终考核的重要依据,实行一票否决制,切实提高规划执行的刚性。
三、以共赢意识抓整合
发展浙中城市群,需要对各类资源进行科学、合理的整合,以利于节约资源,提高资源的利用率,以利于城市群内各县(市)之间的优势互补,以利于提升浙中城市群的整体竞争力,实现共赢发展。这种整合,必然涉及城市群内部各城市个体的利益关系,处理好这种利益关系,除了要依靠规划的引导外,还要重视发挥政府的协调作用和市场机制的作用。
1.政府要强化协调,有所作为。金华市委、市政府应该强化协调,加强服务,积极研究解决各县(市、区)单独不能解决的问题,解决各县(市、区)之间因利益矛盾冲突需要市里协调解决的问题,帮助解决各县(市)经济发展中的重大制约矛盾问题,这样浙中城市群的凝聚力、向心力就会越来越强,城市群的发展步伐也会加快。建议近期可重点解决水资源的统筹利用和城际道路的衔接问题。取消0579区域内的区间通话费,即城市群内各城市固定电话及小灵通之间通话,享受同城待遇,将区间收费调整为市话收费。
2.要注重发挥市场机制作用。发挥市场机制的作用,推进浙中城市群发展的一体化,重点要在以下几个方面进行探索和创新:一是在资源共享方面;二是基础设施和公共服务设施共建共享方面;三是资本、人才等生产要素流动方面。要在政府统筹规划协调的基础上,重视研究利用市场机制调整各利益主体之间的利益关系,平衡有关各方的经济利益,拓宽以经济利益为纽带的市场运作路子。建议以现有政府性投资公司为依托,组建跨县(市、区)的股份制区域性投资公司,统筹运作浙中城市群重大基础设施项目的投资、建设和经营。
四、以极化培育带全局
金华市区作为浙中城市群的首位城市、核心城市,在浙中城市群建设中具有十分重要的作用,必须把它作为城市群的增长极来培育,发挥其极化作用,增强调控、集聚、辐射功能,以带动整个城市群发展。
1.抓好一批重点基础设施建设。着力于完善城市功能,根据"宜居、宜业、宜商、宜学、宜游"的要求,积极筹措资金,科学规划设计,抓好一批重大功能性公共设施建设。建成市博物馆并尽早投入使用,抓紧建设市文化中心、文化艺术中心、中国婺剧院以及市体育中心等一批城市标志性公共设施。要抓好市区"三纵三横"等骨干路网建设,积极解决一环、二环的路网畅通问题,做好东市街南延、宾虹路东延工程的有关工作。
2.抓好重点区块的开发。一座城市的品位和形象的提升主要还是靠几个重点区块来体现。要坚持高品位规划、高水平开发,扎实推进五百滩、燕尾洲等地块改造,建设好金华的"城市客厅";做好五百滩、金华山游乐园区块配套工程前期工作。提升江北环人民广场商圈和江南宾虹路商业中心的发展水平。做好城西片控制性详规,待条件成熟即进行开发。要抓好新开发区块商业服务、文化娱乐等设施配套,促进要素集聚。要积极改善人居环境,推进精品小区建设,促进房地产业健康发展,加快凝聚人气商气。充分挖掘潜力,努力提高市区的文化软实力,使国家历史文化名城和中国十佳宜居城市、中国十佳宜游城市的实际效益得以充分发挥,提升城市形象和品位。
3.将调整完善市区行政管理体制提上议事日程。目前,在金华市区,除市本级政府外,还有8个行政主体(婺城、金东区政府;市经济开发区、金东、金西经济开发区管委会;婺城新城区、金东新城区指挥部;双龙风景区管委会)。这种管理体制对促进市区的经济社会发展产生过积极作用,但是随着形势的发展,其弊端也日渐显露。因此,市委、市政府应该尽快将调整完善市区行政管理体制工作提上议事日程。
五、以重点突破抓推进
金华市"十一五"规划中提出:建设"浙中城市群",要重点遵循"聚合主轴线、依托两市场、构筑四沿带、培育多集群、营造生态网"的空间发展策略。要把"金义主轴线"打造成为浙江中西部地区经济最发达、产业层次最高、信息流动最频繁,能带动整个"浙中城市群"又快又好发展的黄金发展带。这是浙中城市群发展的重要战略举措,是浙中城市群发展的关键所在。
1.基础先行,建设城际快速交通体系。金义"主轴线"要真正聚合为一个整体,就必须构建内部的城际快速交通体系。一是加快交通基础设施的相互衔接。尽快建设金华市区与义乌交界地段之间的各级公路,构筑遍及金义之间各中心镇、开发区和功能区块的道路网络。二是尽快开通金华市区与义乌之间的城际公交。建议在金华——义乌之间先进行开通城际公交试点,由市政府牵头协调,抓紧研究实施。试点成功后在浙中城市群内各城市推开。三是以老浙赣铁路路基为基础,新建一条金华——义乌的城际快速通道。在条件具备时,建设和开通联结两市各主要城镇的轻轨交通,目前应在规划上预留。四是实现道路收费站设置、收费标准等方面的对接和统一,争取做到浙中城市群内各县(市、区)的汽车在城市群内通行免收过路费。
2.错位发展,推进产业互补协作。总体上,金华市区应是浙中地区高层次制造业基地,侧重于现代城市功能建设;义乌应着重为专业市场层次的提升营造更加良好的外部环境,发展与小商品市场紧密相关的特色制造业和第三产业。因此,要按照比较优势原则,求专求强,注重金义各自的产业个性与特色,错位发展。在推进主轴线产业发展中,要合力建设金东开发区。作为金华市区与义乌之间的联结点,金东开发区成为接受义乌与金华市区双重辐射最直接的地带,是金华市区今后一个时期发展的主要方向,随着金东新区的开发建设,金华市区中心将向东延伸。义乌市在东北部大规模的开发之后,西南部开发也将成为其下一步发展的重要方向,在义乌经济开发区和金东经济开发区的带动下,在金华市区与义乌的交界地带有望快速建起一座现代化的工贸新城。
3.由点及面,带动整体聚合发展。聚合主轴线不仅需要金义之间的相互合作与协调,而且在建设浙中城市群的过程中也要合力带动其它城市的发展,以实现其整体的聚合。要合力带动和做强永武产业带和金义东浦磐产业带,实现浙中城市群产业的统筹发展。要带动兰溪产业的转型和提升,实现全面崛起。要建设好金义东武黄金旅游主轴,全面带动浙中城市群的旅游生态休闲产业。把金华市区的双龙洞等国家级景区、义乌的购物游、东阳的影视游、武义以温泉为特色的休闲旅游打造成一条浙中地区的黄金旅游线;整合永康的方岩、兰浦武的古村落、磐安的自然生态等浙中特有的自然、人文、历史景观,进一步提升浙中城市群的旅游产业。
六、以机制创新求突破
在现行行政管理体制和财政体制框架下,加大创新力度,从工作机制上取得突破,是加快发展浙中城市群的现实之举。
1.完善协调机制,构建互动平台。浙中城市群建设领导小组、浙中城市群规划协调委员会及四个局长联席会议等协调机构,要充分发挥其功能和作用,进一步明确各自的工作职责,完善工作计划、落实工作措施,全方位拓宽协调领域,深层次解决协作问题。同时,要充分发挥政府和中介机构的作用,建立区域合作的服务体系,加强合作平台建设,鼓励区域合作方式创新。第一,城市群建设领导小组要全面负责区域一体化建设的领导、组织和协调工作,制定促进区域一体化、完善区域市场环境、提供公共产品服务等方面的相关政策。领导小组办公室必须要有一批人长期、专职研究城市群的建设和发展,掌握城市群建设现状、找准建设过程中存在的问题,探索城市群建设新路子、新举措,为领导小组做好参谋服务。为此,建议城市群建设领导小组办公室单独建立常设机构,编制从相关部门调减。第二,在四个局长联席会议基础上,要增设信息化、城市化、产业发展、环境资源、文体教卫等专题性机构,定期不定期举办联席会议,探讨研究推进城市群一体化发展的相关制度,对改革地方政绩考核制度、地方联合招商制度、土地使用指标交易制度、水权交易制度、污染许可权流通制度、生态补偿制度等提出具体的政策建议,提请领导小组决策。第三,开设浙中城市群专题论坛。邀请专家学者、党政干部对城市群发展中诸如优化城镇空间布局、推进经济发展一体化、实现基础共建资源共享、共保区域生态环境等方面的问题进行专题研讨。浙中城市群论坛由金华市政府主办,每次专题论坛都要形成共同建议,为党委政府决策提供有效服务。第四,构建县(市、区)之间的双边互动平台。在协作起步阶段,浙中城市群建设除了涉及各县(市、区)的几个重大问题之外,更多的是涉及到两个县市之间的具体共建合作问题,因此,建立两个县市之间的双边互动平台,签署全面加强双方合作交流框架协议,实现多领域、多渠道对接,是推进城市群建设一个重要抓手。浙中城市群之间互补性很强,推进交流合作基础较好,对此,金华市委市政府要协调帮助县市之间建立多层面的互动平台,形成双边协议意见,达成项目合作意向,促进城市群从两极合作到多极融合,最后走上整体发展道路。
2.建立科学的干部政绩考核体系。把城市群建设列入市机关相关部门和各县(市、区)考核内容。每年年初,城市群建设领导小组办公室要对当年城市群建设的目标任务、工作重点进行细化、量化,并落实责任单位、责任人。要像市区"十大实事"和重点工程项目一样,在新闻媒体上公布,并定期公布进展情况;年终则要对市机关有关部门和各县(市、区)进行量化考核,把推进城市群协同发展作为各县(市、区)党政主要领导和市机关有关部门领导年度述职考评的重要内容。促使领导干部真正树立科学发展观、真抓实干城市群。
3.积极争取省委、省政府对浙中城市群建设的支持。浙中城市群不是金华的城市群,是浙江省的第四增长极,发展浙中城市群是统筹全省发展的重大战略部署。省委、省政府领导在多个场合阐述了发展浙中城市群的重要意义,并要求省机关部门予以配合支持,这是发展浙中城市群的政治优势和良好机遇,市委、市政府以及有关部门要积极行动起来,锲而不舍,不断争取省里对浙中城市群发展的支持。第一,加强对浙中城市群建设的领导。要求把加快浙中城市群发展纳入省委常委会例行研究的工作机制。像研究杭、甬、温的发展一样,来研究浙中城市群的发展问题,定期听取金华市委、市政府关于浙中城市群建设的工作汇报,研究解决浙中城市群发展中的一些重大问题(目前,可先行争取省委、省政府主要领导到金华专题调研浙中城市群发展)。同时,争取建立多种工作制度:一是建立浙中城市群发展协调委员会,由省政府领导牵头,省、市、县(市)政府和重点部门领导组成,指导、帮助浙中城市群领导小组协调解决城市群建设中的相关问题。二是建立省委、省政府工作督导制度。促进省政府各部门推进浙中城市群建设,谋求政策倾斜,真正把浙中城市群的培育和建设从理论和规划层面,落实到具体的政策和制度层面。第二,将浙中城市群列入省级重点开发区域和省级"资源节约型环境友好型试验区"。浙中城市群区位条件优越,资源环境承载能力强,经济发展和人口集聚已有一定基础,基本符合重点开发区域的划分条件,应积极向省政府争取将浙中城市群作为重点开发区域来推荐,赋予浙中城市群法定开发地位和政策环境。同时,建议市政府根据浙中城市群在产业互补、市场共荣、城乡统筹、体制创新、资源整合等方面的融合度和关联度,发挥浙中城市群在我省新一轮改革发展中的示范作用,向省政府争取,将浙中城市群定为省级"资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区"。第三,适当下放部分经济社会管理权限。在目前体制下,客观上需要金华市来履行浙中城市群发展的统筹协调职能,这就需要在宏观调控方面赋予其更大的调控权,特别是在那些事关城市群长远发展的总体规划、基础设施建设、产业布局、环境保护以及文化、教育、体育等重大公建项目建设等方面,赋予其相应的管理权限,这样才能在共建大金华中发挥金华作为地级市的牵头协调作用。第四,制订出台促进浙中城市群发展的扶持政策。建设浙中城市群,既要发挥金华及其各县(市)的积极性,同时,从统筹全省和浙中地区发展的高度,省委、省政府应出台相应的扶持政策,增强城市群的集聚和辐射功能,提升城市群的综合竞争力。特别是在要素资源配置上要给予支持,可以建立浙中城市群专项资金,在各县(市)上交省财政地方收入部分中按一定比例提取作为专项资金,专门用于支持浙中城市群发展。因金华处于钱塘江上游,为钱塘江流域环境保护,牺牲了一定的发展权,省委、省政府要加大对浙中地区的生态补偿力度。同时,在重大项目安排、土地供应、银行贷款等要素供给配置上给予倾斜。第五,制定适应浙中城市群发展的考核评价体系。省委、省政府及相关部门要从浙中城市群共建共享共赢角度设计考核评价体系,如区域性硬指标与各县市软指标相结合,发挥考核指挥棒作用,促进城市群发展。